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發布人：王麗 發布日期：2019-03-13 瀏覽量：1516
2017年6月17日，比比商學院與山西省PPP項目研究中心聯合舉辦了“一院一校三館”PPP項目主題沙龍活動。
比比商學院挑選整理了某地區“一院一校三館”PPP項目案例，并針對案例提出了系列問題，現場30位嘉賓共同對話PPP項目，有針對性的對案例進行現場分析與討論。
附現場問題及發言集錦如下：
1、該項目社會資本方組建聯合體的資質如何認定？成員單位是否可以不出資？
觀點一：資質方面，一般是有投資方+融資單位、社會投資方+施工單位這兩種模式，其他有設計單位參加的模式也是存在的，主要是根據項目的不同，建設單位的需求不同，來選擇不同的組成模式。如果是社會投資方+有資質的建設單位的話，就可以兩招并一招；如果是存在融資問題，可以是社會資本方+融資單位的組合，以解決融資的問題。
觀點二：聯合體的出資問題，從目前的法律角度講沒有明確要求聯合體成員必須要出資，但實際操作中如果不出資是存在一定問題的。按照《招投標法》規定，聯合體是要跟招標人簽訂協議的，而PPP合同是在PPP項目公司成立以后由實施機構與項目公司簽訂，正常來講，PPP合同中還有一部分合同生效的要件，項目公司融資交割完成后PPP項目合同才成立。因此，一般情況下，認為聯合體不出資在目前的情況下是存在一定瑕疵的。
觀點三:所有聯合體成員要承擔連帶責任，PPP項目成立項目公司是要同社會投資人實現風險隔離，如果成員不出資，在項目公司中不占股權，如果項目公司出現問題，政府就無從追索。風險隔離了，連帶責任如何實現？因此，從政府角度來講，聯合體成員必須要出資。
觀點四：PPP項目公司的招標不管是適用招投標法還是政府采購法，如果在簽訂聯合體協議時，沒有明確成員的出資額，規避了出資，聯合體中標以后也要必須招標；雖然現在沒有PPP的上位法，但PPP合同本質上是融資合同，招的是投資人，投資人不出資就背離了PPP 的核心。如果依據了聯合體的協議不出資，未來在這個項目實施一年內，其他單位可以提請確認這一PPP合同是無效的。因此聯合體成員必須出資，否則就是背離了聯合體的承諾。
觀點五：過去的招投標體制下，不要求聯合體中標后一定要成立項目公司，彼此承擔的是因為聯合體協議而產生的債權責任，而現在成立項目公司后，聯合體之間的債權責任是要轉化為股權責任的，這是過去傳統方式與PPP模式下的區別。
觀點六：具體也要看項目的具體要求，看最開始招標文件是怎么約定的，響應文件是否做出了承諾。
2、該項目的投融資結構是否合理？當政府給出的項目融資條件導致融資成本過高無法實現融資時，社會資本方該如何處理？
觀點一：按照國發[2015]51號文的規定，資本金最低比例20%是合理的。對于后一個問題，社會資本方在招標過程中，就要提前弄清楚這個項目能不能完成融資。如果在項目落地后，才發現融資成本問題，這個項目就等于是失敗了。
觀點二：資本金的大小、多少與項目的特征有關系，項目所處的區域不同，政府的財政收入不同，政府的負債不同，金融機構對這個項目的認可度也就不同。資本金其實是給金融機構的安全墊。項目的條件越差，回報機制不完善，金融機構要求項目的資本金投入越多。如果一個項目的投資收益非常好，就沒有必要擔心這些問題。
項目的本身情況如何，這是社會資本在投資前自身對風險的認知。如果在投資之前，沒有對這些情況進行充分的市場調查和分析，對項目投融資結構也沒有進行分析的話，后期出現了融資成本過高的問題，這個風險肯定要由社會資本自己來進行承擔。
3、該PPP項目公司融資中，政府方的具體義務是什么？
觀點綜合：在PPP項目中，政府要承擔股權責任、風險責任、配套支持責任、政府付費等方面的義務。
4、該項目的付費設置是否科學、合理？如此類打包操作的PPP項目是否可以考慮按子項目經營性質的不同分別設置、適用不同的付費機制？
觀點一：付費機制的問題，具體的項目具體分析。如果不進行打包，收費的項目可能是需要交所得稅的，而其他項目所得稅是負的，打包在一起綜合計算下來就可能不需要交所得稅。因此，要從項目的稅收籌劃角度，從總體看待這個問題，具體的項目具體分析。但是，打包項目一定是要有關聯的，項目上要有支撐，不要搞拉郎配。而且每個項目的投入回報都要計算清楚，還要算一筆總的賬，比如說增值稅的問題、所得稅的問題要搞清楚，搞清楚以后，很可能綜合下來政府支付的稅負是最優的。
觀點二：案例中的政府付費是按照等額年金的公式來進行設置的。等額年金公式中兩個關鍵的指標：總投資、年化回報率。目前還有一種計算方法是按照財政部21號文的政府付費公式計算，這個公式相對更加復雜，比前一個公式多了一個指標——折現率。這個項目中采用的計算公式中的年化回報率指標是一個靜態的回報指標，這個指標的高低反映不出項目的回報是否合理。根據（企業）經驗，社會資本方更關心的指標是稅后財務內部收益率，這是一個標準的財務上的概念，是一個動態的指標。根據經驗分析判斷，這個項目的年化回報率是6.5%，如果換算成稅后財務內部收益率大約是4.7%左右，也就意味著這個項目可以接受的最高的融資成本是4.7%，對于一個縣區的項目，融資可能性不大。因此針對這個項目的財務設置是不合理的。但是同等情況下，把這個項目的付費公式改成財政部21號文的公式，加上一個折現率的指標。如果折現率和年化回報率這兩個指標都按6.5%計算，那么項目應該是沒有問題的。公式本身沒有問題，但是關鍵要看結果，從結果來看的話，這個案例的付費設置是不合理的，因為無法完成融資。
5、該PPP項目設定全投資內部收益率、資本金收益率、年投資回報率是否涉嫌“固定回報”或“偽PPP”？
觀點一：問題中提出了三個財務指標，根據（企業）實踐經驗，一般不看年投資回報率，這個指標對一個項目回報的評價意義不大，只是一個參考。在實際項目中，（企業）更看重全投資收益率（全投資內部收益率）和動態投資回收期，這兩個是主要的指標。
觀點二：前期財務測算的主要目的是為了給財務部門一個標的，做到心中有數：是否物有所值，這個項目本身是否具有吸引力；以及未來的財政承受能力論證能否通過。但是測算出來的收益率、政府付費的金額并不能作為最終的付費。最終付費的根據是在最終的談判、最終的投標過程中進行確定的。是不是涉嫌固定回報，需要回到付費機制：可用性、使用量、績效進行分析。如果項目達不到使用的標準、后期的運營達不到績效的標準，政府都是可以不付費的。如果后期實施貫徹執行了這種付費機制的話，是不會出現固定回報的問題的。
6、該項目中政府方負責項目經營，項目公司負責物業管理等非經營核心業務，屬真假PPP？
觀點一：總體來講，一個是要看政府的訴求，一個是要看具體項目。政府做PPP 的目標和目的是什么？項目的運營方未來肯定是PPP 的主體。將來的PPP 肯定不是現在這樣大躍進、爆發式的，將來的PPP肯定都是真PPP，都是要加運營的。如果只是作為融資手段，財政部不會發文過問武漢地鐵8號線。
如果涉及公益性項目如學校，政府方負責項目經營，這個設定無可厚非，因為社會資本可能并不具備承擔教育的能力，由政府承擔項目經營是沒有問題的。
觀點二：行業內部有明確的規定，教育、醫療等公益性項目的核心運營必須在體制內，不會交給社會資本方。
觀點三（綜合觀點）：政府委托運營的機構應與項目公司是平等的民事主體關系，而且要與項目公司簽訂委托協議，同時要有并且要在實施中貫徹、執行明確、完善的績效評價和考核體系，以此可以規避政府既監管又經營的矛盾。
7、該項目的風險識別與分配框架及風險防控措施是否到位？
觀點一：案例中對運營期間的融資成本的風險、稅收的問題大而化之，實施過程中容易出現問題。
觀點二：對于PPP項目最終風險應該由社會資本方承擔還是spv承擔的問題，從法律角度來講，如果后期協議能覆蓋前期協議，那么就是后期的協議從新的原則，前邊的協議不再追溯，就無效了，這是按照后協議進行約定；如果沒有覆蓋的話，每個協議都是獨立的，按照目前協議的解釋順序，那么每個協議都是有效的，這樣的話，未來出現問題就很難處理。
有的項目前期簽的是PPP合同，一般按照民法、商法處理，但是后期又增加了特許經營合同，特許經營合同在現行法律架構下，最高法明確規定特許經營協議適用行政法。PPP合同里本身就隱含了特許經營的條款，所以特許經營協議是可以考慮不再另外簽署。
8、該PPP項目招投標與常規招投標的異同在哪兒？
綜合觀點：PPP項目招投標與常規招投標的主要區別在于：a、介入時間不同；b、招標范圍不同；c、適用項目范圍不同；d、采購方式不同；e、具體采購流程的不同，包括：資格審查形式、評標（評審）專家組成方式、考察和召開招標（采購）前答疑會、評標（采購談判）過程、中標人（成交人）的確認、合同公示方面的不同。
