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發(fā)布人：比比招標采購網(wǎng) 發(fā)布日期：2022-03-30
績效管理 | 加強全過程績效管理 促進PPP事業(yè)高質量發(fā)展
2022-02-09
當前，PPP市場主要呈現(xiàn)制度更加健全、項目平穩(wěn)增質、監(jiān)管更加有力和信息更加透明等特點。然而,部分項目在執(zhí)行中被發(fā)現(xiàn)存在產(chǎn)出不及預期、履約付費不及時等問題，亟需進一步完善績效管理長效機制，加強項目全過程績效管理，實現(xiàn)PPP項目高質量發(fā)展。
1.PPP項目績效管理的重要意義
（一）落實全面深化預算管理的應有之義。我國擁有全球最大的PPP市場，隨著更多的項目進入運營期，未來很多項目涉及政府運營補貼支出。預算績效管理機制下要求預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用。PPP模式將績效管控嵌入準備階段實施方案編制、采購階段合同簽署、執(zhí)行階段運營管理等全生命周期，涵蓋建立標準化規(guī)范化的績效目標和指標體系、細化量化項目產(chǎn)出、強化績效運行監(jiān)控、全面客觀公正開展績效評價、落實按效付費等全過程閉環(huán)管理，為政府付費提供依據(jù)，把財政預算績效管理落到實處，做到花錢必問效、無效必問責，從機制上解決傳統(tǒng)分散分治模式不能解決的項目預算控制難、質量控制難和結果控制難等問題，充分體現(xiàn)績效預算管理的“4E”原則，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）、公平性（Equity）。
（二）提升公共服務供給質量和效率的重要依據(jù)。PPP項目投資規(guī)模大，合作周期長（許多是10年以上），涉及行業(yè)主管部門、財政部門、項目實施機構、社會資本等多個主體，全過程績效管理以PPP項目合同為基礎，從產(chǎn)出、效果和管理三個維度，針對合作雙方分別開展全面評價，對項目運行情況和階段性成果進行及時監(jiān)控、評價和糾偏，促進合作雙方嚴格履約，確保項目全生命周期規(guī)范實施、高效運營，實現(xiàn)預期產(chǎn)出和運營效果。政府堅持結果導向和按效付費，充分發(fā)揮市場機制作用，有效約束和激勵社會資本創(chuàng)新管理和優(yōu)化運營，不斷提高公共服務質量和效益。2020年3月，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》，強調規(guī)范PPP項目全生命周期績效管理工作，明確將PPP項目績效評價結果作為按效付費、落實整改、監(jiān)督問責的重要依據(jù)。
（三）促進PPP規(guī)范可持續(xù)發(fā)展的必要前提。基于PPP項目全過程績效管理，通過標準化績效指標體系構建、全生命周期項目管理、加強信息公開透明等工具，不斷夯實績效管理基礎，可進一步提升新項目質量，保障PPP模式更加規(guī)范可持續(xù)。目前，河北、山東、四川、貴州等4省已發(fā)布污水、高速公路等10個行業(yè)績效指標體系，形成良好示范效應；2021年，19個省區(qū)市在此基礎上進一步開展36個行業(yè)績效指標體系建設，涵蓋“兩新一重”、鄉(xiāng)村振興、綠色低碳、文化、體育、養(yǎng)老等重點領域。另外，財政部PPP綜合信息平臺績效管理模塊已正式上線，并在河北、山東、貴州等8個省市試運行，通過運用信息化手段進一步提升績效管理智能化專業(yè)化水平。績效系統(tǒng)單個項目覆蓋266個字段信息，可跟蹤記錄績效管理全流程數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了績效過程管理可監(jiān)控、績效評價結果可記錄、按效付費情況可追溯、財政風險可把控。
2.面臨的挑戰(zhàn)
（一）制度建設方面。一是上層法規(guī)暫未出臺。PPP立法工作進展緩慢，開展項目績效管理以財政部門發(fā)布的政策文件作為主要參考依據(jù)，不具備法律效力，對地方政府及行業(yè)部門規(guī)范開展績效管理工作的強制性約束性不足。二是配套政策亟需更新。目前，操作指南、財政承受能力、物有所值等多項基礎政策已超時效期3—4年，新項目開展前期論證主要依據(jù)原有制度，存在后期績效管理執(zhí)行難的風險隱患。三是統(tǒng)一的共性指標體系尚未形成。根據(jù)PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，全國PPP項目覆蓋19個一級行業(yè)、112個二級行業(yè)。目前，分行業(yè)指標體系建設工作以地方為主，行業(yè)覆蓋范圍有限。同時，受環(huán)境、地域等因素影響，同類行業(yè)項目核心共性指標仍存在較大差異。四是政策落地仍有差距。《指引》規(guī)定較為原則，對實操層面開展績效管理的指導不夠，地方對PPP績效管理的理解仍存在偏差，建設期績效評價結果應用、績效監(jiān)控、對實施機構評價等方面需進一步明確。
（二）項目管理方面。一是績效目標和指標體系設置要優(yōu)化。PPP項目績效管理規(guī)范性政策文件出臺較晚，部分存量項目早期設計不夠合理，合同約定較原則，定性指標多、定量指標少。進入執(zhí)行期后，項目績效評價易產(chǎn)生分歧，績效管理工作陷入僵局，影響項目可持續(xù)性。同時，指標調整涉及合同再談判，流程長、協(xié)調難度大。二是績效評價和監(jiān)控執(zhí)行難度大。績效管理主管部門經(jīng)驗不足，評價能力有限，實際執(zhí)行中，一方面存在過度評價和監(jiān)管，故意降低考核分數(shù)，變相減少付費的情況；另一方面也存在過程泛化，評價走過場，績效管理流于形式的問題。三是績效管理系統(tǒng)功能仍需提升。智能化水平還需加強，信息統(tǒng)計分析功能不足，與信息平臺項目庫、財承數(shù)據(jù)等尚未對接聯(lián)動。此外，因基礎數(shù)據(jù)錄入工作量大、操作較專業(yè)、地方人員流動性較大等原因，影響使用體驗，導致系統(tǒng)應用積極性不足。
（三）組織實施方面。一是政府守信履約有壓力。存在未將支出責任納入中長期規(guī)劃和年度預算、納入預算的金額與項目按效付費金額不一致、付費時間與批準時間錯配等情況。比如，一些項目到付費時間，但績效評價結果未做出，實施機構如延遲付費則會增加企業(yè)成本。二是開展績效管理部門間統(tǒng)籌協(xié)作不夠。存在地方政府、行業(yè)部門、審計部門對政策理解不同，執(zhí)行不一致情況。比如，有些地方反饋審計部門按“新文件”要求審核“老項目”，與按效付費機制不符。三是從業(yè)人員基礎能力亟需提升。一些地方基層政府部門人手少、專業(yè)性不足，落實政策要求還有差距。第三方機構服務參差不齊，以工程類咨詢機構為主，專門從事績效管理服務的機構不足，有些機構對政策理解不到位，在項目績效目標和指標體系設計、績效評價等工作中未充分發(fā)揮作用。
3.深化PPP項目績效管理的具體思路
（一）加快完善頂層制度。推動PPP條例制定，加快發(fā)布PPP操作指南，更新財政承受能力、物有所值等指引，穩(wěn)定市場預期。加強與行業(yè)部門、審計部門溝通，凝聚合力促進PPP高質量發(fā)展。推動建設分行業(yè)分領域PPP項目績效目標和指標體系，編制績效管理分行業(yè)實施細則，統(tǒng)一標準，引導規(guī)范開展績效管理。
（二）深化全生命周期績效管理。引導地方嚴格按要求科學設定PPP項目績效目標及指標體系，加強績效運行監(jiān)控，強化績效評價及其結果應用；支持存量項目合同雙方在友好協(xié)商基礎上，結合實際完善指標體系；依法依規(guī)將規(guī)范PPP項目的財政支出責任全面納入預算管理；推動地方按合同約定及時履約，營造良好營商環(huán)境。
（三）加強各參與方能力建設。加強PPP績效與預算績效融合、分行業(yè)指標體系等前沿問題研究。組織開展PPP績效管理政策解讀、績效系統(tǒng)應用推廣等專題培訓，提高從業(yè)人員專業(yè)能力。規(guī)范第三方獨立機構行為，提升績效評價工作質量，確保結果真實有據(jù)。及時總結提煉經(jīng)驗成效，發(fā)揮先進典型示范引領作用。
（四）提升信息管理和服務水平。完善績效管理系統(tǒng)，加強信息聯(lián)通、統(tǒng)計分析、外部系統(tǒng)對接等功能建設，通過信息化手段實現(xiàn)地區(qū)、行業(yè)數(shù)據(jù)和系統(tǒng)內財政支出數(shù)據(jù)的同步核驗和對比分析，檢驗PPP項目各環(huán)節(jié)績效管理工作成效。豐富系統(tǒng)推廣應用方式，及時對接需求組織專題培訓，線上線下指導地方應用系統(tǒng)。
中國財政
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