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發布人：比比招標采購網 發布日期：2022-03-30
文旅體公共服務 PPP模式大展身手
2022-02-24
激活市場投資運營活力
發揮運營主體專業特長
提供高質量服務
提升政府治理能力
近年來，各領域的基礎設施建設和公共服務項目運營都活躍著PPP模式的身影，尤以“兩新一重”（新型基礎設施、新型城鎮化、交通運輸和水利建設重大工程）為主。PPP模式通過引導社會資本投向，激發民間投資活力，在助力落實國家重大戰略，特別是支持基礎設施建設運營方面發揮了重要作用。
2021年12月8日至10日召開的中央經濟工作會議上提出“適度超前開展基礎設施投資”，PPP模式正當其時。
PPP模式既可以通過激發民間投資活力、撬動社會資本有針對性地加大公共基礎設施提供，解決適度超前開展基礎設施投資項目尤其是重大項目的資金需求，發揮好政府投資對經濟跨周期和逆周期的宏觀調控作用，又以市場競爭的方式尋找到合適的運營主體提供服務，其嚴格的項目論證和政府可承受能力的測算，排除了過度與實際需求脫節的基礎設施投資，有利于做到“適度超前”；還能大大加強政府向“裁判員”角色轉變，在恰當的位置發揮作用，更加尊重市場規律和群眾需求。PPP模式將發揮社會資本方在投融資、建設、運營管理等方面的綜合和專業化優勢，提升公共服務的質量和效率。響應“適度超前開展基礎設施投資”，PPP模式大有可為。
PPP模式作為完善公共服務供給的重要發展方向，與公共文化服務和旅游基礎設施保障也息息相關。文化和旅游領域也在不斷加大推廣運用PPP模式的力度，積極探索有利于解放和發展文化生產力的新舉措、新途徑，激發文旅創新創造活力，推動文化產業和旅游產業高質量發展。
2018年底，文化和旅游部、財政部聯合發布的《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（簡稱《意見》）中指出，“鼓勵社會需求穩定、具有可經營性、能夠實現按效付費、公共屬性較強的文化項目采用PPP模式。”鼓勵各級政府不斷深化對PPP模式的理解認識，加快觀念轉變。
截至2021年12月底，財政部全國PPP綜合信息平臺管理庫項目數據顯示，文化行業PPP入庫項目191個，投資額1947億元；簽約落地項目134個，投資額1362億元，項目落地率為69.9%。旅游行業PPP入庫項目307個，投資額3672億元；簽約落地項目194個，投資額2250億元，項目落地率為61.3%。體育行業PPP入庫項目119個，投資額1097億元；簽約落地項目81個，投資額793億元，項目落地率為72.3%。
文化、旅游、體育類開工建設項目共計257個，投資額總計2664億元。過去大都以政府投入為主的文化、旅游、體育公共服務領域，正在積極探索政府與社會資本合作模式，并取得了一定的成績。
河北省唐山大劇院自2016年采用O&M委托運營的PPP模式以來，實現了“引進國內外優質演出團體、劇目和項目到唐山，改善唐山市核心區域城市形象、提升服務群眾水平、提升城市核心競爭力”的總體目標。“政府通過放權，更加有效地激勵社會資本發揮其經營管理優勢，充分挖掘劇院資源，鑄就城市文化品牌。政府與社會資本彼此取長補短，發揮各自優勢，在商業運營和社會公益之間取得平衡，同時增加藝術活動高質量供給，實現了政府、社會資本和群眾的三贏局面。”唐山市財政局PPP處處長姚艦表示。
該項目的社會資本方北京保利劇院管理有限公司（簡稱“北京保利”），作為文化央企在項目運營過程中始終堅守其公共服務和產品供給的公益屬性，發揮公共藝術教育功能，給廣大民眾提供一個欣賞藝術、陶冶情操的平臺。
河北省財政廳政府和社會資本合作處有關負責人表示：“截至2021年12月底，河北省累計通過財政部審核納入PPP綜合信息平臺管理庫的文化和旅游類PPP項目27個，投資額295億元。石家莊市國際展覽中心、唐山大劇院、唐山世界園藝博覽會基礎設施及配套等8個PPP項目使公眾獲得了更加豐富優質的公共文化和旅游服務，提高了公共服務的供給質量和效率。市民文化消費升級需求得到滿足，社會資本獲得了合理回報，政府也減輕了支出壓力。”
安徽亳州在社區文體中心建設項目中采用PPP模式，自2019年以來建設投入使用12家社區文體中心項目，融合了體育健身、圖書閱覽、文化沙龍、賽事推廣等功能，為市民提供了“15分鐘健身文化圈”，打造社區居民身邊“健康管家”，通過“1天1元錢”的低收費模式降低群眾參與健身運動的門檻。并充分發揮亳州中醫文化優勢，通過醫養與健身結合，幫助居民加強自身健康管理。截至2021年12月，社區文體中心共接待群眾95萬人次，單日單館最高1200人次，累計會員14000人。
安徽省財政廳PPP中心主任周濤表示：“截至2021年12月末，安徽省累計在庫項目490個，總投資額5661.32億元，落地率89.3%，開工率71.9%，均居全國前列。通過一批公共服務領域PPP項目的運營效果來看，對提升群眾美好生活體驗、加大農村地區公共服務領域供給投入、助力脫貧攻堅和鄉村振興等方面產生了重大影響。積極引導社會資本參與既促消費惠民生又調結構增后勁的新型基礎設施、新型城鎮化等重大工程，解決了一批僅僅依靠市場辦不了、辦不起、辦不好的問題，既滿足了群眾就業需求，又提高了群眾的個人收入，群眾幸福感、滿意度顯著提升。”
作為國內一線城市，上海市對公共服務的需求較大，公共服務的提供方式主要以政府投入為主。寶龍美術館是上海為數不多的文化場館類PPP項目，通過發揮“鯰魚效應”，創新資金投入方式，解決了創新創造動力不足、自身造血能力不足的問題，促進公共文化服務品質提升。
上海市閔行區財政局PPP項目相關負責人表示：“寶龍美術館PPP項目的推出，通過推廣政府與社會資本合作模式，將政府公共利益和企業經濟利益綁定，讓民營資本敢于投；通過投資周期的延長，變短期逐利為長期獲利，讓民營資本愿意投；把政府的高信用優勢與社會資本、民營資本管理運行的高效率結合，降低民營企業的融資成本，提高文化項目的融資效率，讓民營資本有能力投，真正把引導民營資本投入文化領域的工作做實。”
PPP模式的引進對于文化和旅游領域特別是公共服務供給具有積極意義。“中國經濟正在向著高質量、可持續方面轉型，政府基礎設施和公共服務投融資模式仍將進一步豐富。按照‘十四五’公共服務規劃，公共文化體育設施更加完善，人均擁有公共文化設施建筑面積進一步提升。文化和旅游融合發展，堅持以文塑旅、以旅彰文，打造獨具魅力的中華文化旅游體驗。這其中許多普惠性非基本文旅公共服務和生活服務高品質升級的文旅項目皆可實現市場化收益。諸多文化產業聚集發展、特色文化傳承創新、非物質文化遺產保護等領域的項目將不斷涌現，這些都需通過PPP模式引入社會資本，以在促進文化、旅游與科技、農業、體育、健康深度融合發展中提出新的解決方案。優質的文旅服務商大有可為，PPP模式亦大有可為。”中國投資咨詢有限責任公司產業與投資咨詢事業部吳赟表示。
PPP模式是一種新型的制度創新，不僅僅是項目融資方式的創新，更是一種現代化的治理能力的提升。PPP模式的大規模推廣，是深化行政體制改革、建設服務型政府、有效提升地方政府治理能力的重要抓手。
財政部PPP中心焦小平主任表示：PPP模式是貫徹新發展理念，構建新發展格局，高質量增加公共服務供給的重要手段。在文旅和體育行業采用PPP模式，打破壟斷、引進競爭，讓市場機制引導優化資源配置，讓專業人做專業的事，通過按效付費和全生命周期管理等機制，激勵社會資本的創新創造，全面提高資產運行效率，不斷滿足居民日益增長的多樣化文體需求，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感。
河北省唐山大劇院：引領帶動 實現公共文化資源價值最大化
所屬行業：文化—文化場館
合作期限：10年，自2016年至2026年
實施機構：唐山市文化廣電和旅游局
社會資本方：北京保利劇院管理有限公司
運作方式：委托運營（O&M）
投融資結構：本項目運營公司由社會資本方100%投資控股
回報機制：可行性缺口補助
唐山大劇院
劇院不僅是城市文化的繼承者、創新者和傳播者，也是政府公共文化服務的重要載體，是市民的精神家園。河北省唐山大劇院采用PPP模式充分發揮社會資本專業運營優勢，滿足市民家門口看頂級演出、與藝術大師零距離接觸等多元化的文化消費升級需求，支持本土優秀傳統曲藝發展，持續提升區域文化軟實力，已成為展示城市魅力的重要窗口。
項目原本是2016唐山世界園藝博覽會重點配套文化廣場項目的重要組成部分。如何在世園會結束后向文化空間升級，塑造城市文化形象和品牌，實現由表及里的突破，是劇院建設完成后亟須面對的問題。
唐山大劇院項目通過委托運營的方式引入院線運營管理的專業團體——北京保利劇院管理有限公司（簡稱“北京保利”），充分發揮其專業的管理模式和經驗優勢，并以績效付費方式激發社會資本的能動性，差異化提供多元文化服務，讓更多市民走進大劇院，享受到高品質的藝術成果。唐山市采用委托運營模式契合了文化場館類項目特點，是河北省最早采用O&M模式的PPP項目。
北京保利在劇院管理方面的資源優勢，為唐山大劇院的運營提供了堅實的基礎。2016年至2021年6月，劇院已完成演出場次1172場，平均上座率63%，劇院年營業收入連年遞增，累計實現營業收入4013.2萬元。劇院還定期在不同線上平臺開展網絡直播共47場，舉辦“女性線上公益沙龍”34期，參與者2萬余人，“寒假線上公益藝術課堂”共3場演出觀看總量突破1000萬。邀請藝術院校的教授、專家，普及音樂劇賞析等基礎性知識，針對年輕觀眾與家庭親子群體的消費需求，精心打造特色演出品牌——“開元親子劇場”“八喜·打開藝術之門”，引進并改編《青蛙王子》、中文版百老匯音樂劇《貓》等大批優秀兒童劇目115場。
在發揮文化陣地作用方面，每逢黨和國家重要紀念日來臨之際，劇院都會精心策劃紅色經典演出，引進現代京劇《李大釗》《長征組歌》等經典紅色劇目15場，讓觀眾聆聽紅色故事，共憶崢嶸歲月，賡續紅色精神血脈，爭做新時代紅色傳人。
逐年增長的演出場次和觀賞人數說明了唐山大劇院在不斷得到唐山人民的認可，群眾關注點正在向高層次的文化藝術轉移，項目初步實現了群眾共享文化發展成果的目標。
實施PPP模式后，打破傳統劇院政府部門自建自營一體化管理模式，政府部門的角色由原來的管理者變為了監督者。政府主動放權讓專業團隊運營，專注于更好履行監督管理職能。
委托運營5年來，唐山大劇院充分發揮了政府和社會資本合作模式的優勢，通過政府的高效績效管理和社會資本的運營管理，實現了“引進國內外優質演出團體、劇目和項目到唐山，改善唐山市核心區域城市形象、提升服務群眾水平、提升城市核心競爭力”的總體目標。劇院項目團隊管理專業性強、演出資源協調要求高、設備設施維護難度大，運營費用支出成本普遍較高。2017年至2020年，項目年均運營成本2450萬元，政府運用PPP模式減少財政支出750萬元，降幅30%。
PPP模式實現了唐山人民“足不出城看國際國內一流演出”的夙愿，切實增強獲得感、歸屬感、幸福感。唐山大劇院項目主要亮點有：一是各司其職的優勢互補。在大劇院的委托運營管理體系中，政府和社會資本各司其職，政府作為公共服務的管理者，履行監督管理職能；社會資本作為專業的服務管理公司，承擔公共產品供給職能。二是績效管理付費機制。按照大劇院的文化功能需求，建立起以結果為導向、具體明確的績效目標和指標體系，引領社會資本高效運營。三是突顯項目的公益屬性。項目在運營過程中堅守其公共服務和產品供給的公益屬性，在完成市場演出任務的基礎上，通過打造青少年社會實踐教育基地，開展低票價、公益講座等惠民活動20余場，拓展文化服務新渠道。四是構建多元文化供給體系，提升了唐山本土文化藝術水平，推進表演藝術繁榮發展。
安徽亳州市社區文體中心：盤活城市“金邊銀角”打造全民健身生活圈
所屬行業：體育
合作期限：16年（含建設期1年）
實施機構：亳州市文化旅游體育局
社會資本方：華體集團有限公司、安徽華體世紀體育場館經營管理有限公司、南通建工集團股份有限公司組成的聯合體
運作方式：建設—運營—移交（BOT）模式
投融資結構：建設費用總金額為19085.65萬元（最終付費以審計結果為準）；運營費用總金額為5790.00萬元
回報機制：可行性缺口補助
亳州市芍花園社區文體中心
2016年以前，安徽省亳州市每年經常參加體育鍛煉的人數不足百萬，人均體育場地面積嚴重不足。為實現全民健身計劃（2016-2020年）發展目標，2017年，亳州市政府工作報告中提出建設城區15分鐘健身圈的工作任務，以滿足廣大市民的健身需求。
在此背景下，安徽省亳州市社區文體中心項目應運而生，這是全國首例社區級文體類公共服務PPP項目。項目總計建設運營16個社區文體中心，提供體育、文化、健身、教育、休閑等綜合性服務，為加快體育設施建設打開了思路，拓展了方法，走出了一條快速便捷通道。
“項目充分運用市場邏輯謀事、用社會資本干事，社會資本負責投資、融資、建設和運營，政府和社會資本強強聯合優勢互補，不僅彌補了政府投入的不足，減輕了財政壓力，而且激發了社會資本熱情。進一步創新投融資機制，提升公共服務設施的運營績效水平。”亳州市財政局局長張傳賓表示。
16個遍布城區的小型社區文體中心服務項目，不僅使居民15分鐘內就能到達健身場地，而且充分考慮社區居民需求，提高了居民參與全民健身的便捷度，讓建設設施更有質感，全民健身更有溫度，市民有了更多的獲得感和幸福感。
自2019年4月1日社區文體中心陸續投入使用以來，亳州市經常參加體育鍛煉人數高達218.28萬，占總人口的42%。目前已舉辦社區賽事活動870余場，參與的社區運動員1370余人次。此外，組織場館之間的羽毛球、籃球、乒乓球聯賽等社區體育賽事活動1000余場，開展社區文化藝術交流活動80余場，累計社區公益培訓5000余人次，客戶滿意度達95%以上。
在推動全民健身的同時，運營商充分考慮和了解亳州市“世界中醫藥之都”“養生亳州”的城市標簽，結合地方特色中醫藥產業，設立“藥食同源”區域，有針對性地安排場地布局，讓社區居民免費體驗醫養項目。
“社區文體中心在選址上，優先考慮在距離居住人群較近、覆蓋人口較多、健身設施供需矛盾突出的地區布局建設，一部分是建設在城市升級改造的新建公園內，一部分屬于城中村舊住宅區，還有一部分屬于中心城區內‘金邊銀角’的小面積閑置空間。增強公益性，提高可及性，方便群眾就近就便參與體育鍛煉。”亳州市社區文體中心運營負責人張昊表示，“實行統一管理，收費采用低收費或免收費。居民可通過購買門票或辦理會員卡進入場館，一館辦卡全市通用。一站式解決社區居民日常體育文化需求。”運營至今，社區文體中心得到亳州市民一致好評，是亳州市室內運動健身、文化藝術生活人氣最旺的場所。”
“成熟的政策環境，廣泛的實踐基礎、有效的政府保障和完備的前期準備，為社區文體中心項目采用PPP模式打下了基礎。”亳州市文化旅游體育局副局長張焱表示，社區文體中心推動“體育+文化”融合發展。社區文體中心功能合理分區，融合運動健身、圖書閱覽、文化沙龍、賽事推廣等，為“體育+文化”深度融合提供了可借鑒的成功范例，有利于“體育+”融合發展。
安徽省財政廳PPP中心主任周濤表示，PPP項目的多方融合參與模式，對促進政府角色的轉變、創造良好營商環境、激發市場活力、維護社會穩定具有重要戰略意義，是深化行政體制改革、建設服務型政府、有效提升地方政府治理能力的重要抓手。在PPP模式下，政府通過結果導向和按效付費，推動財政資金投入方式由“補建設”轉向“補運營”，改變過去重建設輕運營、前期投入過高等問題，平滑中長期財政支出，體現物有所值目標，實現財政資金提質增效，有效保障了財政支出能力。
上海寶龍美術館：發揮“鯰魚效應”滿足新時代審美需求
所屬行業：文化—文化場館
合作期限：20年（含建設期1年）
實施機構：上海閔行區綠化和市容管理局
社會資本方：寶龍地產股份有限公司
運作方式：建設—運營—移交（BOT）模式
投融資結構：總投資約1.8億元
回報機制：可行性缺口補助
寶龍美術館
上海市擁有著快速發展的經濟、多樣化的人口組成及經濟形式，政府提供公共服務面臨著更大的挑戰和更高的要求。而美術館行業對建筑設計要求高、資金投入大、運營服務要求高、維護成本大，鼓勵和引導社會力量參與公共文化服務供給可以發揮“鯰魚效應”，促進公共文化服務品質提升。
多數美術館依賴財政撥款、自主創收能力不強，上海市閔行區寶龍美術館是上海為數不多的文化場館類PPP項目，改變了公共美術館常規運營模式，創新資金投入方式，保證了文化產業投入。
寶龍美術館著力打造近現代及當代藝術綜合性交流服務平臺，增添城市文化新元素。寶龍美術館在建筑設計上表達了開放、融合的理念，與閔行文化公園內的博物館、海派藝術館、市民廣場形成文化集群，打造區域文化公共服務開放性、公益性、前瞻性、藝術性的時代新坐標。
寶龍美術館堅持“弘揚傳統文化精髓、推動當代藝術發展”理念，積極探索文化消費場景，通過策劃特展、設計和銷售藝術衍生品、組織專業培訓等市場化手段增強自主營收，打造文化產業鏈條。通過營造良好文化氛圍，吸引產業上游文化人才聚集，進而促進美術作品拍賣、文創衍生品商店消費等下游產業發展，不斷提升社區文化藝術滲透力。寶龍美術館在運營第二年就初步實現了盈虧平衡。
同時，作為首個文化公園內運營的藝術場館，寶龍美術館帶動社區周邊各生產生活要素流入，滿足居民藝術生活、商業活動一站式服務需求，促進社區協同發展。運用績效與服務產出掛鉤機制，強化項目質量管理，激勵社會資本自主創新，推出更多綜合性、多元化、高質量的拳頭文化產品，匹配社會公眾不斷增長的文化消費需求，解決了傳統美術館運營管理效率不高、管理人員服務意識不強等問題。
2020年，寶龍美術館被評為上海市文化藝術現場教學實踐基地，并在上海市89家美術館評選中獲“年觀眾量TOP10美術館”“公共教育活動數量TOP10美術館”等稱號。截至2021年12月，寶龍美術館舉辦國際國內文化展覽117場，開展公共教育活動507場，累計接待參觀者近90萬人次。
寶龍美術館的成功在于，一是聚焦高標準準入，讓專業的人做專業的事。不僅關注社會資本的資金優勢，更關注社會資本的專業優勢，審慎選擇有品質、專業強、口碑好的社會資本合作伙伴。二是聚焦提供更加優質、更富效率的公共服務。特別是要滿足老百姓對于高品質、多元化的公共服務的新期待。三是聚焦規范設計，建立均衡對等機制。切實體現“風險共擔、利益共享”原則，建立政府和社會資本之間伙伴關系，而非“伙計”關系。四是聚焦長期有效運營和可持續發展。政府和社會資本之間建立基于對等協議的、良好互信的長遠關系，政府切實關注社會資本方的合理訴求，對社會資本方提供的服務進行質量、數量和實效等方面進行績效考核，根據考核結果及時支付運維補貼，體現項目的績效導向和可持續發展。
專家點評：推動產業進步，讓百姓成為最大受益人
吳 赟
PPP模式讓社會資本在文化和旅游領域項目投融資、建設、運營管理等方面的優勢得到充分發揮。PPP模式的出現將文旅行業行政管理下的公共服務轉變成按契約精神執行的市場合作行為，在提升公共服務質量和效率的同時，更豐潤了百姓精神文化生活。PPP模式最終目標是讓企業“敢于投”“愿意投”“有能力投”，真正引導社會資本參與到文化和旅游領域的實干中來。
PPP模式給文旅行業帶來的另一項改革是對服務的“按效付費”。在市場化合同管理下，項目設計不再是千篇一律，公共服務供給不再是旱澇保收，在雙方共同約定的產出目標下，激發社會資本為完成績效目標、獲得付費而創新思路、主動作為，甚至為了贏取獎勵而提供超出預期的產品和服務。最終減少財政支出、創造更多產業收入，為地方創造更多稅收貢獻。
文化和旅游領域的需求升級還需要有活力、有想法、有能力的市場企業化的產品設計，能給消費者帶來更高層次的消費體驗。如北京保利為唐山大劇院的觀眾帶去了百老匯、沙龍、特色文化品牌的同時，也通過公益藝術課堂等產品豐富了基礎性文化公共服務的門類和手段。優質的文旅運營商就如同智能手機之于移動通訊終端領域，推動產業升級、為產業賦能。通過優秀文化演出的引入與優質服務的提升，發揮“鯰魚效應”，帶動更多資本和主體關注原本微利的公共文化服務領域，最終推動的是產業進步，受益的是老百姓。
中國文化報
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