黨的二十大報(bào)告明確指出要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，為新時(shí)代地方財(cái)政體制改革指明了方向、提供了遵循。2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出，用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。基于財(cái)政主體責(zé)任和科學(xué)預(yù)算理念，加快建立預(yù)算與績效管理融合的現(xiàn)代地方財(cái)政體制，有助于優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高公共服務(wù)質(zhì)量，節(jié)約公共支出成本，強(qiáng)化預(yù)算支出的責(zé)任和效率，全面提升財(cái)政資金的使用效益。

預(yù)算與績效管理融合的實(shí)踐基礎(chǔ)

首先，“全方位”預(yù)算與績效管理融合格局大體成型。預(yù)算與績效管理是財(cái)政部門及預(yù)算單位通過目標(biāo)設(shè)置、指標(biāo)建立、考核評價(jià)、結(jié)果反饋等措施對預(yù)算資金進(jìn)行組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督的活動，二者具有共通性。為此，一些地方財(cái)政部門在對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行績效管理全覆蓋的基礎(chǔ)上設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)，擴(kuò)大預(yù)算績效管理試點(diǎn)范圍，在預(yù)算管理過程中初步建立起分層次、分領(lǐng)域的績效指標(biāo)體系。比如，浙江、廣東等省積極探索部門整體支出績效管理，北京、山東等省市對下級財(cái)政實(shí)行綜合績效評價(jià)試點(diǎn)，通過不同措施將預(yù)算與績效管理融合納入地方預(yù)算資金使用考核體系，初步形成了“重績效、講績效、用績效”的全方位預(yù)算績效格局。

其次，“全過程”預(yù)算與績效管理融合鏈條初步打通。預(yù)算管理具有全過程性，側(cè)重過程控制，重視結(jié)果考核。績效管理是一種追求結(jié)果的預(yù)算管理模式，本身屬于預(yù)算管理范疇，二者工作過程時(shí)空重疊并相互作用。為此，一些地方把績效目標(biāo)管理全面覆蓋省、市、縣三級地方財(cái)政預(yù)算，推動事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價(jià)與預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果運(yùn)用的全流程融合。如北京市的事前績效評估、濟(jì)南市的績效執(zhí)行事中監(jiān)控、廣東省的財(cái)政預(yù)算安排與績效結(jié)果“四掛鉤”等，打通了“事前績效評估融入預(yù)算編制—事中績效監(jiān)控融入預(yù)算執(zhí)行—事后績效評價(jià)融入預(yù)算結(jié)果應(yīng)用”的預(yù)算與績效管理融合的全鏈條。

最后，“全覆蓋”的預(yù)算與績效管理融合機(jī)制初步形成。目前我國一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算已形成較規(guī)范的績效管理機(jī)制。一些地方財(cái)政部門積極開展政府投資基金績效評價(jià)，健全地方專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理制度等，如深圳市持續(xù)完善多領(lǐng)域全覆蓋的預(yù)算績效管理新體系，拓展政府專項(xiàng)債、政府投資引導(dǎo)基金、政府購買服務(wù)、PPP項(xiàng)目等新領(lǐng)域績效評價(jià)。

預(yù)算與績效管理融合存在的問題

首先，制度基礎(chǔ)尚不牢固。目前預(yù)算與績效管理融合剛剛起步，法律和制度規(guī)范還不健全，地方財(cái)政預(yù)算與績效管理融合缺乏牢固的制度根基。一是工作組織、權(quán)責(zé)界定、管理原則等內(nèi)容不夠明確。建立預(yù)算與績效管理融合的現(xiàn)代地方財(cái)政體制需要財(cái)政部門、預(yù)算單位、第三方機(jī)構(gòu)等多主體相互溝通，并明晰各主體的權(quán)責(zé)，但地方財(cái)政制度還不完善，權(quán)責(zé)界定還不明確。二是目標(biāo)設(shè)置、指標(biāo)建立、項(xiàng)目選取等內(nèi)容存在預(yù)算與績效管理融合不深入、績效觀念體現(xiàn)不充分、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，削弱了預(yù)算與績效管理融合的可操作性。三是配套內(nèi)容不完善，存在預(yù)算安排與績效激勵(lì)脫節(jié)、權(quán)責(zé)約束真空、問責(zé)機(jī)制缺位等問題，無法有效通過正負(fù)激勵(lì)、行為約束、追責(zé)問責(zé)等配套制度對預(yù)算與績效管理行為進(jìn)行調(diào)控，制度融合缺乏兜底保障。

其次，全過程鏈條仍未暢通。當(dāng)前地方財(cái)政預(yù)算與績效管理融合全過程鏈條仍未徹底打通。一是事前績效評估標(biāo)準(zhǔn)和體系不完善，評價(jià)框架、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)方式等還存在不合理要素，如項(xiàng)目選取沒有全覆蓋、申報(bào)項(xiàng)目缺少成本效益分析、績效目標(biāo)的精準(zhǔn)性和科學(xué)性不足、績效指標(biāo)體系不完備不統(tǒng)一等。二是預(yù)算執(zhí)行的事中監(jiān)控仍然乏力，預(yù)算管理的“雙監(jiān)控”手段單一，還需探索更多績效監(jiān)控手段并形成合力。三是事后績效評價(jià)與預(yù)算結(jié)果應(yīng)用的融合不足，一些地方在激勵(lì)約束、追責(zé)問效、督促整改、結(jié)果公開等方面存在空白，事后績效評價(jià)結(jié)果對預(yù)算管理的“指揮棒”作用未能充分發(fā)揮。

最后，信息系統(tǒng)融合仍不成熟。大數(shù)據(jù)時(shí)代預(yù)算與績效管理融合是對預(yù)算項(xiàng)目、績效目標(biāo)、支出事項(xiàng)、績效評價(jià)指標(biāo)等復(fù)雜數(shù)據(jù)信息進(jìn)行歸集、分析、融合、共享的過程，融合的前提是地方財(cái)政預(yù)算與績效管理信息系統(tǒng)必須高度融合。但目前該信息系統(tǒng)存在“信息孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”問題，難以做到績效信息實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)控、績效數(shù)據(jù)日常維護(hù)、績效結(jié)果自動生成與共享、績效評價(jià)指標(biāo)歸集整合，難以適應(yīng)績效信息日漸龐大、績效數(shù)據(jù)日趨繁多、績效指標(biāo)復(fù)雜多樣的趨勢。

加快預(yù)算與績效管理融合的基本路徑

首先，完善制度體系，夯實(shí)工作基礎(chǔ)。地方財(cái)政部門要嚴(yán)格遵照《新預(yù)算法》《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》等要求完善制度體系。一是明確組織機(jī)構(gòu)和工作方式、主體權(quán)責(zé)界定、預(yù)算績效管理原則等制度內(nèi)容，制訂并完善預(yù)算與績效管理融合的工作規(guī)程、預(yù)算績效管理辦法等制度體系。二是加強(qiáng)預(yù)算與績效管理工作制度融合，制定工作指南，強(qiáng)化制度體系與工作指南雙保障，在制度層面明確預(yù)算編制規(guī)范性、目標(biāo)設(shè)置合理性、評價(jià)指標(biāo)科學(xué)性、業(yè)務(wù)流程可操作性等主體內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理融合的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。三是完善配套制度，強(qiáng)化正負(fù)激勵(lì)、權(quán)責(zé)約束、績效問責(zé)等對預(yù)算管理的控制作用。

其次，深化流程融合，暢通過程鏈條。地方財(cái)政部門要優(yōu)化預(yù)算與績效管理流程，持續(xù)將績效理念與方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行和結(jié)果應(yīng)用之中，暢通事前事中事后全過程績效管理鏈條。一是加強(qiáng)預(yù)算編制和事前績效評估融合。既要加快完善預(yù)算編制體系，建立并實(shí)時(shí)調(diào)整預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)與框架，還要積極運(yùn)用成本效益分析等方法對預(yù)算編制環(huán)節(jié)開展事前績效評估，對部門整體支出進(jìn)行績效評價(jià)。二是推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行和事中績效監(jiān)控融合。地方財(cái)政要不斷完善預(yù)算與績效管理融合指標(biāo)體系，推動預(yù)算與績效管理縱深融合。三是增進(jìn)預(yù)算結(jié)果應(yīng)用和事后績效評價(jià)融合。地方財(cái)政要進(jìn)一步利用事后績效評價(jià)結(jié)果，優(yōu)化部門預(yù)算方案、績效目標(biāo)等內(nèi)容，通過結(jié)果論證、問題糾察、績效問責(zé)等方式督促部門改進(jìn)預(yù)算編制和執(zhí)行過程中的不足；同時(shí)地方財(cái)政應(yīng)確保預(yù)算績效管理結(jié)果的公開透明，暢通人大代表、政協(xié)委員、第三方機(jī)構(gòu)和公眾參與渠道，進(jìn)一步提升預(yù)算績效管理的公正性。

最后，加強(qiáng)系統(tǒng)融合，強(qiáng)化技術(shù)支撐。地方財(cái)政要加強(qiáng)預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)建設(shè)，完善預(yù)算與績效管理系統(tǒng)融合。一方面，加快績效管理信息系統(tǒng)和信息化平臺建設(shè)，破解“信息孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”問題，促進(jìn)地方財(cái)政部門和預(yù)算單位信息的互聯(lián)共享，增強(qiáng)績效數(shù)據(jù)比對分析能力。另一方面，建立并優(yōu)化分行業(yè)、分部門的預(yù)算績效管理核心指標(biāo)庫，按照“核心指標(biāo)庫框架搭建—評價(jià)指標(biāo)和預(yù)算項(xiàng)目對接—核心指標(biāo)庫建設(shè)與優(yōu)化”的過程有序推進(jìn)，化解績效評價(jià)指標(biāo)復(fù)雜多樣、普適性差的問題，推動預(yù)算績效評價(jià)更加精準(zhǔn)科學(xué)。