《人民日報海外版》（2023年01月31日第11版）

在浙江省寧波市海曙區(qū)月湖公園，湖水碧波蕩漾，湖底栽植的多種沉水植物郁郁蔥蔥，宛若森林。據(jù)了解，該“水下森林”立體生態(tài)系統(tǒng)能夠有效阻止底泥懸浮，避免水體富營養(yǎng)化，從而使水體透明度保持穩(wěn)定，實現(xiàn)水環(huán)境的持續(xù)好轉(zhuǎn)，促進(jìn)人居環(huán)境改善。圖為冬日該公園一角。　　鄭凱俠攝（人民視覺）

新年伊始，在交通基建、環(huán)保工程等領(lǐng)域，多個PPP項目穩(wěn)步推進(jìn)。去年末，財政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（以下簡稱《通知》），對PPP模式適用范圍、社會資本資質(zhì)、存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、績效履約管理、項目合同審查等作出明確規(guī)定。PPP將對帶動擴(kuò)大有效投資發(fā)揮哪些作用？本報記者進(jìn)行了采訪。

　　中國成為世界最大PPP市場

　　在浙江省寧波市海曙區(qū)，位于老城區(qū)中心位置的月湖風(fēng)景優(yōu)美，淺水區(qū)清可見底，湖畔坐落著天一閣、居士林等多處名勝古跡，吸引了眾多游人。

　　就在幾年前，這里還是另一個面貌：湖底淤泥沉積、藻類大量繁殖、水質(zhì)快速惡化。

　　2017年，寧波啟動浙江省首個湖泊治理PPP項目，對月湖進(jìn)行水生態(tài)綜合整治，總投資達(dá)7732萬元。整治期間累計排水40萬立方米、清淤5萬余立方米，通過建立可凈化活水的內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)，解決了封閉水體水質(zhì)自凈難題；清淤完成后在湖底鋪上一層生態(tài)除磷劑，切斷藍(lán)藻生長營養(yǎng)線。如今的月湖，水質(zhì)主要指標(biāo)已提升到Ⅲ類水平，發(fā)揮了調(diào)節(jié)城市氣候、營造生態(tài)環(huán)境的重要作用。

　　什么是PPP？“PPP”指政府和社會資本合作，適用于投資規(guī)模較大、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，按項目運作中公共資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的控制狀態(tài)，可分為委托運營、管理合同、租賃—運營—移交（LOT）、建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）、購買—建設(shè)—運營（BBO）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等。

　　上海交通大學(xué)PPP研究中心主任胡昊介紹，上世紀(jì)90年代，為吸引外商投資，PPP作為項目融資方式被引入中國，早期代表性試點項目包括廣西來賓B電廠、成都自來水六廠及長沙電廠等。2014年12月，財政部政府和社會資本合作中心（以下簡稱財政部PPP中心）成立，財政部下發(fā)首批30個PPP合作示范項目名單和操作指南。

　　截至目前，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫（以下簡稱PPP項目庫）累計入庫項目10338個、投資額16.78億元，其中示范項目866個、投資額20115億元，中國已成為世界上規(guī)模最大的PPP市場。

　　胡昊表示，PPP模式提升了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)項目供給能力。“此次財政部發(fā)文推動PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運行，對于提振社會資本及全社會的信心、助力擴(kuò)大有效投資具有重要意義。”胡昊說。

　　嚴(yán)把新建關(guān)，存量要盤活

　　今后，PPP項目如何運行？

　　嚴(yán)把新建關(guān)——對新建項目，充分做好前期論證、嚴(yán)守“紅線”。

　　什么樣的項目可以采用PPP模式，符合哪些條件能夠優(yōu)先實施？對此，財政部明確：屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長期穩(wěn)定、回報機(jī)制清晰、收益水平合理、具有運營內(nèi)容的項目，可采用PPP模式實施；優(yōu)先實施具有強(qiáng)運營屬性、長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的項目。

　　在財政承受能力論證方面，市縣財政部門要嚴(yán)守“每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出10%”的紅線：超過10%的地區(qū)不得新上PPP項目；超過5%的地區(qū)不得新上政府付費PPP項目；嚴(yán)禁通過“借用”未受益地區(qū)財政承受能力空間等方式規(guī)避紅線約束；嚴(yán)禁脫離項目實際通過“報小建大”等方式調(diào)整項目財政支出責(zé)任。

　　在項目庫管理方面，財政部授權(quán)該部PPP中心負(fù)責(zé)PPP項目庫的建設(shè)、管理及信息統(tǒng)計、發(fā)布、篩查等工作。PPP項目庫分為準(zhǔn)備庫和執(zhí)行庫。處于準(zhǔn)備、采購階段的項目納入準(zhǔn)備庫，處于執(zhí)行階段的項目納入執(zhí)行庫，以加強(qiáng)項目全生命周期預(yù)算管理、績效管理、履約管理。

　　存量要盤活——存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目運作要更規(guī)范。

　　盤活存量項目時，如何估值、定價是關(guān)鍵。《通知》要求，擬采用TOT等方式盤活存量資產(chǎn)的項目，應(yīng)具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益，嚴(yán)格履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓程序，合理確定轉(zhuǎn)讓價格。

　　在四川，省政府鼓勵地方政府融資平臺存量項目積極運用TOT、ROT等方式轉(zhuǎn)型為PPP項目，引入社會資本參與項目改造和運營；設(shè)立省級財政支持PPP綜合補(bǔ)助資金，7年來累計下達(dá)補(bǔ)助資金13億元。四川省財政廳PPP中心主任馬靜介紹，截至目前，四川省納入PPP項目庫的存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目達(dá)39個、轉(zhuǎn)讓價款114億元，其中93億元用于化解地方政府存量債務(wù)或PPP項目支出；6個項目成功發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，發(fā)行規(guī)模31億元。

　　據(jù)介紹，由于多數(shù)存量項目具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益，四川在指導(dǎo)市縣開展存量資產(chǎn)評估時，總體按客觀審慎原則采用收益法，基于存量資產(chǎn)的建設(shè)、運維歷史數(shù)據(jù)等對應(yīng)項目自身可能產(chǎn)生的未來收益進(jìn)行評估，合理確定評估價值。“在防止資產(chǎn)流失賤賣的同時，避免資產(chǎn)估值過高與實際收益差距過大，帶來潛在支出責(zé)任及隱性債務(wù)風(fēng)險。”馬靜說。

　　業(yè)內(nèi)人士分析，PPP模式在盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資方面具有獨特優(yōu)勢。通過TOT等方式引入具有先進(jìn)技術(shù)、能夠提升運營效率的社會資本，有利于形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。

　　“陽光下運行”是關(guān)鍵

　　近日，由中鐵建發(fā)展集團(tuán)投資建設(shè)運營的天津張貴莊污水處理廠二期工程近日進(jìn)入全面建設(shè)階段。該廠總投資30億元，占地45公頃，是天津市首個采用PPP模式運營的存量污水處理項目，全部建成后將實現(xiàn)日處理污水45萬噸、污泥600噸，為天津市打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)發(fā)揮重要作用。如今，交通運輸、水利工程、生態(tài)治理等領(lǐng)域活躍著PPP的身影。

　　前些年，部分PPP項目曾出現(xiàn)過一些不規(guī)范的問題，造成負(fù)面影響。2017年起，有關(guān)部門強(qiáng)化監(jiān)管，陸續(xù)清理大量不合規(guī)項目。下一步，如何用好管好PPP，有效規(guī)避風(fēng)險并使其發(fā)揮積極作用，成為當(dāng)前各界關(guān)注的問題。

　　把“起跑線”劃齊，堅持公平、公正、公開原則——此次《通知》強(qiáng)調(diào)，鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等各類市場主體作為社會資本方平等參與PPP項目。

　　防止裁判員兼運動員，避免本級財政“自我循環(huán)”——地市、縣區(qū)級政府實控的國企（上市公司除外）可代表政府方出資參與項目，但不得作為本級PPP項目的社會資本方；防止內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)交易、政企權(quán)責(zé)不清和地方保護(hù)主義。

　　為確保項目履約，《通知》對政府和社會資本雙方作出要求：雙方應(yīng)依合同約定按時足額繳納項目資本金和項目公司注冊資本；政府方要帶頭誠信履約，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效考核等方式拖欠政府付費，影響PPP市場營商環(huán)境。

　　PPP多為長周期項目。如何增強(qiáng)全生命周期管理能力、實現(xiàn)公共利益最大化？“陽光下運行”是關(guān)鍵。

　　財政部明確，要強(qiáng)化項目信息動態(tài)更新，真實、完整、準(zhǔn)確、及時反映項目實施進(jìn)展情況，保障社會公眾知情權(quán)，主動接受審計監(jiān)督、社會監(jiān)督；強(qiáng)化財政承受能力動態(tài)監(jiān)測，各級財政部門要定期、據(jù)實做好入庫PPP項目的財政支出責(zé)任數(shù)據(jù)和本級財政一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)更新，動態(tài)反映PPP項目財政支出責(zé)任情況；強(qiáng)化信息公開監(jiān)督管理，財政部PPP中心不定期開展PPP項目庫信息質(zhì)量抽查。據(jù)分析，這些將有利于推動信息公開質(zhì)量監(jiān)督常態(tài)化、動態(tài)化，促進(jìn)PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　“信息透明度是衡量PPP市場發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。”胡昊建議，利用前沿信息技術(shù)對信息平臺進(jìn)行全面升級，實現(xiàn)各參與方信息對稱、多類型數(shù)據(jù)庫聯(lián)通、信息真實驗證和有效留痕，保證信息的真實性、準(zhǔn)確性、可追溯性，從而推動PPP市場制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展。