老舊小區改造是實施城市更新行動的重要內容。黨的二十大報告提出，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市?！笆奈濉币巹澓?035年遠景目標綱要提出，加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能。到“十四五”時期末，力爭基本完成2000年年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務。本期邀請相關專家進行研討。

　　既是民生工程又是發展工程

　　如何理解城市更新行動的內涵，為什么要全面推進城鎮老舊小區改造？

任榮榮（中國宏觀經濟研究院研究員）：作為衣食住行基本生活需求之一，住房是實現人民群眾對美好生活向往的重要內容。1998年《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》發布，我國實施住房制度改革，住房實物分配被取消，實行住房分配貨幣化。目前，我國城鎮住房已從過去的總量短缺轉變為結構性供給不足、質量相對較低。城鎮老舊小區改造是順應群眾期盼、改善居住條件的民生工程和發展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內需、推進城市更新和開發建設方式轉型、促進經濟高質量發展具有重要意義。

　　老舊小區改造是民之所望、政之所向。我國從1998年實施住房商品化改革，因此絕大部分2000年年底前建成的老舊小區是在福利分房制度下形成的，建筑標準較低、基礎設施老化程度嚴重，存在失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全等問題，居民改造意愿強烈。根據住建部2020年調查摸底，全國2000年年底以前建成的老舊小區約有22萬個，涉及的居民近3900萬戶，改造需求迫切。隨著住房短缺矛盾逐步得到解決，人民群眾對住房的需求從“有沒有”向“好不好”轉變，對住房質量和環境提出更高要求，期盼擁有更舒適安全的居住條件、更便捷的市政公共服務設施、更完整的居住社區環境，老舊小區改造是回應群眾新期待的民生工程。

　　老舊小區改造是有效擴大內需的重要舉措。伴隨我國城市發展進入新時期，以存量提升為主的發展思路正逐步上升至城市發展戰略高度?！笆奈濉币巹澗V要將實施城市更新行動作為推動以人為核心的新型城鎮化的一項重要內容，對轉變城市開發建設方式、全面提升城市發展質量具有深遠意義。老舊小區改造是實施城市更新行動的重要內容，從部分地區公開的“十四五”期間城市更新計劃來看，老舊小區改造是發力重點，具有從投資端和消費端拉動內需的雙重效應，是實現讓發展更有質量，讓人民群眾更有獲得感、幸福感、安全感的務實舉措。

　　黨中央高度重視城鎮老舊小區改造工作，國家層面不斷推進試點探索，加強頂層設計，完善政策法規，推動改造工作逐步制度化、規范化。

　　一是推進試點探索，摸排情況總結經驗。2015年中央城市工作會議提出要加快老舊小區改造。2017年，住建部提出在15個城市開展老舊小區改造試點，多個地方出臺實施方案或實施意見加快推進。2019年，住建部會同國家發展改革委、財政部聯合印發《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，全面推進城鎮老舊小區改造。

　　二是明確目標任務，做好頂層設計。2020年，國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，提出到“十四五”時期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務，明確改造對象范圍以及基礎類、完善類、提升類三類改造內容，并從建立健全組織實施機制、建立改造資金合理共擔機制、完善配套政策等方面為全面推進城鎮老舊小區改造提供頂層設計。

　　三是總結推廣可復制政策機制清單，推進工作制度化、規范化。2020年以來，住建部先后印發6批城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單，圍繞工作統籌協調、項目生成、資金合理共擔、社會力量參與、金融機構支持、動員群眾共建、項目推進、存量資源整合利用、小區長效管理等，有針對性地總結經驗解決問題。2021年，住建部、國家發展改革委、財政部聯合發文，從需要把牢的底線要求和重點破解的難點問題兩個方面明確城鎮老舊小區改造工作衡量標準，充分激發老舊小區改造既是民生工程也是發展工程的作用。2022年，住建部印發《全國城鎮老舊小區改造統計調查制度》，推動老舊小區改造工作更加規范有序開展。

　　2019年至2022年，全國新開工改造老舊小區分別為1.9萬個、4.03萬個、5.56萬個、5.25萬個，幫助一大批老舊小區居民改善了居住條件和生活環境，解決了群眾急難愁盼問題。隨著政策體系和工作機制不斷完善，老舊小區改造將聚焦為民、便民、安民有效有序推進，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

　　提升居民獲得感幸福感安全感

要把民生工程做成群眾滿意工程，應在哪些方面建章立制？

　　秦虹（中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員）：老舊小區改造是重要的民生工程和發展工程，可切實提高廣大城鎮居民福祉，增強幸福感和獲得感。建章立制，不僅是壓實工作責任的重要做法，也是鞏固工作成效的有力抓手。

　　建立高效有序的組織協調機制。老舊小區涉及群眾利益多、問題復雜，各地積極建立由省、市、區、街道各級各部門組成的領導小組，出臺關于老舊小區改造的指導意見或管理辦法，摸底評估設立改造項目庫，制定改造計劃，成立實施工作專班。加強統籌協調力度，優化審批流程，如北京市創新“并聯審批、同步辦理”審批流程，提高議事決策效率。完善督促考核機制，如青島市、蘇州市等通過定期通報、督導約談、獎優罰劣等方式，加強激勵約束，確保改造工作順利推進。

　　建立協商共治的公眾參與機制。協商是實施老舊小區改造的前提，既要充分尊重群眾意愿、遵循大多數原則，也要防止多數人侵害少數人的合法權益，這是社會治理能力提升的重要體現。如北京市東城區光明樓17號簡易樓改建項目，創新群眾參與工作機制，按照“居民申請，政府引導，企業實施”原則，采取申請式改建的方式加強改建意愿征詢，減少了改造中的阻力和困難。

　　建立多主體參與的實施機制。在明確了“干什么”之后，重要的問題就是“誰來干”和“怎么干”。關于參與主體，老舊小區改造以公益性和民生性為主要特征，各地政府支持力度較大，地方國企首先發揮重要作用，如上海市將各區房管集團和城市發展集團作為改造項目實施運營主體。在市場化主體參與方面，各地給予政策調動積極性，如廣州市出臺《引入社會資本參與城鎮老舊小區改造試行辦法（公眾征求意見稿）》，采取政府引導、市場運作、公開擇優、長效治理、探索創新的基本原則，鼓勵地產開發企業、施工企業、專業經營單位、物業服務企業以及提供養老、托幼、醫療保健、文化娛樂等專業服務的機構積極參與城鎮老舊小區改造及運營管養工作，鼓勵整合相關國有企業和私有物業成套成片共同改造提升和經營管理。

　　建立各類資源的優化整合機制。老舊小區改造不同于新開發住房，涉及大量政策、標準和投入產出等問題，離不開各類創新和突破。首先是政策資源的優化完善，針對老舊小區改造難以完全適應新建建筑的標準規范問題，各地編制適合本地區老舊小區改造的技術導則。如山東省編制的實施方案和驗收導則規定對在小區內及周邊新建、改擴建社區服務設施的，在不違反國家有關強制性規范和標準的前提下，可適當放寬建筑密度、容積率等技術指標；對基礎類、完善類、提升類工程內容的設計、建設、驗收，提出了目標和分項要求，涉及基礎設施、公共設施、垃圾分類、消防通道、建筑節能、適老化改造和驗收標準等多個方面；創新性規定利用社區用房等建設服務設施的，可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質也可暫不變更，解決了改造中的政策瓶頸。其次是存量資源的整合盤活，利用好老舊小區存量建筑資源，既可以彌補改造資金投入的不足，又可以助力完整社區的建立，因此各地積極推進既有用地集約混合利用和各類公有房屋統籌使用，改擴建現有房屋，利用小區內閑置土地建設助餐食堂、老年人照料中心、托幼設施等。如廣州市對公有房屋、公共低效閑置用地、機動車泊位、公共廣告位等存量資源開展活化利用，補齊地區公共服務設施短板，打造片區“一刻鐘便民生活圈”。

　　建立合理共擔的資金支持機制。對老舊小區改造所需資金，政府財政補貼、管線專營企業出資參與、發行專項債券、銀行低息貸款等資金支持方式比較普遍。同時，各地還探索包括居民在內的多方出資模式，實現改建經濟效益目標。如北京市探索形成“市區政府補貼+居民出資+產權單位出資”的成本共擔模式，按照老舊小區綜合整治補貼標準，由市區財政按照1∶1.2比例分享補貼資金，居民出資購買改建后新建房屋，政府作為產權單位負擔該項目剩余部分的資金投入，同時改建后增加的公共服務配套用房由政府持有，若折合為市場價值，基本可實現財政投入部分的收支平衡。

　　建立可持續的長效管理機制。改造后的老舊小區依然會老化，建立改造后的長效管理機制可延緩老化速度。不少地方積極發動群眾深入開展“共同締造”行動，有的建立多主體參與的小區管理聯席會議機制，共同協商確定小區管理模式、管理規約及居民議事規則，共同維護老舊小區改造成果；有的建立健全老舊小區房屋專項維修資金歸集、使用、續籌機制，提升小區自我更新能力，促進改造后的小區維護進入良性發展軌道。

　　積極探索老舊小區改造新模式

　　各地加快推進老舊小區改造，形成了哪些可供借鑒的成功經驗？

鄒琳華（中國社會科學院財經戰略研究院住房大數據項目組組長，中國城市經濟學會房地產專業委員會秘書長）：黨中央高度重視城鎮老舊小區改造工作。2019年至2022年，中央財政共安排補助資金1215億元用于支持老舊小區改造，各地政府也把老舊小區改造作為重點民生工程。根據住建部數據，近5年全國已改造老舊小區16.7萬個，惠及2900多萬戶、8000多萬居民。2023年計劃再開工改造5萬個以上老舊小區，力爭讓2000萬居民獲益。通過實施老舊小區改造，有效改善了人民群眾居住條件和生活環境，消除了大量安全隱患，完善了水、電、路、氣、通信等配套基礎設施，增加了養老、托育、充電樁等公共服務設施，因地制宜加裝電梯、進行適老化改造、提升物業服務水平，初步實現了“樓道革命”“環境革命”“管理革命”，成為新型城鎮化建設的重要抓手。

　　由于改造對象的共有性與受益對象的分散性，且老舊小區居民平均收入水平偏低、年齡偏大，在改造工作取得顯著成效的同時，也遇到一些難題。一是老舊小區改造主要由政府推動，小區居民參與的積極性不高，改造協調難度較大，居民主體作用難以充分發揮。二是改造資金的財政依賴度高，社會資本進入積極性低，尚未建立多元化融資機制，不少地方改造資金主要靠財政補貼。三是改造涉及部門單位眾多，統籌協調困難。由于歷史原因，老舊小區燃氣、供電、供水、網線等設施落后，存在亂搭亂建現象，拆改難度大。改造工作涉及消防、電力、交通、水務、通信等眾多部門，尚難形成合力。四是缺乏后期維護保養的長效機制，改造成果保持較難，特別是缺乏改造后持續的維護資金、居民議事規則及后續管理機制等。

　　為了加快推進城市更新、改造提升老舊小區功能，各地積極探索，形成了一些典型有效的經驗做法。

　　在充分發動居民參與共建方面，各地通過細致的工作，確保居民知曉及參與，充分尊重居民意愿，形成改造共識。如湖北省宜昌市采取“三輪征詢”工作法，最終實現100%居民同意改造方案；珠海市、成都市要求改造方案需法定比例以上居民投票表決通過方可實施，“改什么”由居民說了算，街道社區組織召開研討會，由建設單位及設計單位現場解答居民疑問、收集意見，據此對改造方案反復優化，直至各方達成一致。

　　在多渠道籌措資金方面，各地通過盤活存量資源，挖掘服務收益潛力以及通過相應財稅優惠，建立多方共擔的資金籌集機制。如山東省棗莊市對改造費用給予稅收“計提折舊”優惠，引導鼓勵供水、燃氣、供熱、通信等運營單位出資，對水氣熱管網等老舊小區基礎設施實施升級改造，盤活老舊小區閑置地塊，通過調增容積率、改變用途等，吸引社會力量投資。重慶市九龍坡區通過PPP模式，由民企、國企成立合資公司作為實施運營主體，實行一體化改造運營。新建改建養老、托育、醫療等公共服務設施，通過挖掘小區及周邊存量資源，引導產權所有者讓渡周邊國有資產收益及小區公共收益，包括停車位、充電樁、農貿市場等，實現回收投資。

　　在加強政府部門間統籌協調方面，各地通過建立統籌機制聯合解決問題。如河南省采取“1+7”組織領導模式，成立市委書記、市長任雙組長的城市更新領導小組，下設黨建、規劃等7個工作專班，各部門加強協同，形成強大合力，為老舊小區改造快速推進打下堅實基礎；湖北省武漢市加強改造方案聯合審查，并根據審查意見及時修改，避免出現改造內容不合規、重復施工等問題。

　　在建立長效機制方面，各地以老舊小區改造為契機，同步完善治理結構，同步建立住宅專項維修資金歸集、使用及續籌機制等，降低管理成本，提高管理收益。如北京市昌平區昌盛社區在改造中通過拆墻并院、統一封閉管理，將整個社區36個獨立樓院合并為一個大的物業管理區域，公開招投標引入物業服務企業，通過物業費、廣告、停車管理費、增值服務等收入實現盈虧平衡；浙江省寧波市推行住宅專項維修資金“即交即用即補”機制，利用老舊小區改造過程中召開業主大會、成立業主委員會、引入專業化物業管理等契機，引導業主參照新建住宅60%至80%標準補齊住宅專項維修資金，鼓勵統籌小區公共收益補充住宅專項維修資金，市區兩級財政按改造中使用住宅專項維修資金50%給予補貼。 （本文來源：經濟日報）